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加快章程建设 深化高校综合改革 进一步推进现代大学制度建设
2014-06-25
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——在211工程高校现代大学制度暨章程建设工作推进会上的讲话
教育部副部长 郝平
(2014年5月22日)
 
各位学校领导、各位同志:
大家上午好!
今天我们在南昌大学召开211工程高校现代大学制度暨章程建设工作推进会,有着特殊的意义。现代大学制度建设是引领高等教育改革发展的基础和突破口。2010年党中央国务院颁布实施的《教育规划纲要》明确提出建设和完善中国特色现代大学制度,并将此作为教育体制改革的重要内容。近年来,各高校积极推进中国特色现代大学制度建设工作, 理论上有了新突破,实践中有了新探索,在一些重点环节取得了新进展。建设现代大学必须首先建设现代大学制度的“制度先行”理念逐步深入人心,高校正在从注重争取资源、扩展硬件逐渐向创新制度、优化软件转变,现代大学制度建设得到空前重视。
制定章程,实现依章程自主管理是建设现代大学制度的一项基础性工作。加快构建现代大学制度,需要有牵一发而能够动全身的着力点,需要顶层的系统设计,大学章程无疑是最好的选择。高校章程建设已成为当前教育改革的一项重要工作和紧迫任务,国务院领导高度重视。延东副总理几次指示要求进一步加快推进985和211工程高校的章程建设。国务院办公厅已将章程建设作为今年教育改革的重点工作,并提出了明确的时间表:985工程高校要在今年6月底前完成章程起草,211高校要在年底前完成章程的起草。
从目前高校章程建设的进展情况看,要按期完成章程建设任务,无论对于高校,还是教育部,都是时间紧、任务重,需要抓紧落实,切实加快工作步伐。为加快985工程高校章程建设,我们于4月2日在北京召开了“985工程”高校章程建设工作交流会,38所“985”高校的负责同志参加了会议。今天,我们在这里召开211工程高校章程建设会议,目的就是要深入贯彻党的十八届三中全会精神,落实国务院要求,交流高校章程建设所取得的进展、经验,深入研究分析形势与问题,进一步推动在211高校形成一批体现现代大学制度要求,具有中国特色、代表中国高等教育水平的高水平、高质量的章程。
下面,我讲三点意见: 
一、在高校章程建设已取得的成绩和经验基础上,进一步提高对章程建设重要意义的认识
2011年教育部颁布《高等学校章程制定暂行办法》以来,高校章程建设受到高校和社会各界的高度重视。2013年11月教育部首批核准中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学和华中师范大学等6所高校章程,新闻媒体和社会舆论给予了广泛报道和积极评价。6所高校章程通过核准,标志着高校章程建设取得了实质性进展,对于我国高等教育改革发展意义重大、影响深远。这些高校率先走出这一步,为全国高校后续制定章程提高了很好的借鉴和参考。前不久,教育部第二批又核准了9所高校的章程(吉林大学、上海交通大学、同济大学、四川大学、西北农林科技大学、东北师范大学、上海财经大学、中国矿业大学、西南大学)。为什么章程制定此项具体的改革举措受到了这样高度的关注,我想关键是契合了高等教育发展的规律和符合改革的要求。 
第一,章程建设是推进中国特色现代大学制度建设的客观要求和标志性成果。依章程自主管理是高等学校的法定权利。《教育规划纲要》提出建设中国特色现代大学制度,要求“加强章程建设。各类高校应依法制定章程,依照章程规定管理学校。”从中外大学发展的历史与规律看,章程在现代大学的制度建设中都具有非常重要的作用。制定大学章程在中国有历史渊源。一些知名高校历来有重视大学章程制定的传统,包括对校训、校歌、校旗的重视,以反映独特的办学理念和办学风格。比如,北京大学就提炼了“爱国、进步、民主、科学”的校训,清华大学则以“自强不息、厚德载物”为校训。北京大学的前身京师大学堂,有过三个章程。第一个大学堂章程是1898年戊戌变法期间,梁启超负责起草的《奏拟京师大学堂章程》。这个章程提出京师大学堂“为各省之表率,万国所瞻仰”,明确“中学为体、西学为用”的办学方针,重视师范教育,基础学科与专门学科相结合,课程设置要“严密切实”,破格选拔人才等,为中国现代高等教育的发展设计了良好的开端。第二个大学堂章程是1902年戊戌变法失败后,张百熙起草的《钦定大学堂章程》。这个章程未曾实施,但提出了很多重要的思想:一是提出了德智体全面发展的教育思想;二是提出了“全学”和“通才”的概念,即要把京师大学堂办成一个拥有“全学”和培养“通才”的大学;三是建立了我国高等教育体制与学科体制。它综合欧、美、日办大学的长处而提出的这一办学思想,可以说是对我国现代高等教育的重要贡献。第三个大学堂章程是1904年,张之洞、张百熙和荣庆起草的《奏定大学堂章程》。它首次提出了在大学堂内设通儒院即研究生院的主张,并对各分科大学和通儒院的学习年限作了规定,这在以前两个大学堂章程中是没有的。它标志着涵盖由学前教育到研究生层次的中国现代学制的正式确立和延续千年的科举制度的最终废除。但是,建国以后,因为种种原因,我们忽视了高校章程建设。改革开放以来,随着我国高等教育改革的推进,在落实高校办学自主权的过程中,我们越发深刻认识到,章程既是高等学校依法自主管理,实现科学发展、依法治校的基本依据,也是明确高等学校内外部权利义务关系,促进高校完善治理结构、建设现代大学制度的重要载体。因此,加强高校章程建设事实上是一种“补课”,也是建设现代大学制度的必然要求。
第二,章程建设是落实党的十八届三中全会要求,深化高等教育管理体制改革,推动高等学校内涵式发展的必然选择。党的十八届三中全会提出深入推进管办评分离,扩大学校办学自主权等要求。长期以来,教育部不断探索实践高校依法规范行使自主权,主管部门有效依法实施监管的制度与办法。但是在自主权的问题上,客观上仍存在着“一放就乱、一收就死”的现象。问题的核心就是高校作为自主办学主体的法律地位和法律要求没有真正落实。通过制定章程,科学界定政府与学校之间关系,在高校内部建立并完善自我发展、自我监督机制,是通过在法治框架下、通过法治方式破解这一问题的关键。高校章程依法核准后,对学校和学校的主管部门以及有关方面都具有相应的法律效力。只有尊重法律与章程,按照章程办事、根据章程实施管理,成为教育行政部门、高等学校和社会各方共同的观念和行为准则,才会真正形成管办评相分离的高等教育管理体制。
第三,章程建设是促进高校深化内部管理体制改革,健全完善高校法人治理结构,推动高校去行政化改革的关键举措。十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是推进治理体系和治理能力现代化。同时要求,加快推进事业单位分类改革,完善学校内部治理结构。按照这些要求,今后高校无疑要更加注重完善内部管理体制,实现依法治理,提高管理的效益与水平。章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则,同时也是规范高校内部治理体系与治理结构的法定载体,是落实法人地位、推进去行政化改革的必备条件。按照三中全会要求,高等学校在进一步深化内部改革的过程中,要以章程为依据,以制定或者修改章程为举措,使章程成为学校明确改革方向和原则,突现办学特色的重要保障和法律依据。
二、按照全面深化改革的要求,深刻把握章程建设的核心要求,进一步提高章程质量
章程是大学的宪章,好的章程是一所大学稳定健康发展的基础。211高校不仅要在教学、科研、社会服务和文化传承创新等方面体现高水平,更要在治理结构上、章程建设上比照国际先进水平,体现一流要求。要从章程建设的目标、程序和内容上下功夫,着力提高章程的质量:
第一,章程建设的目标要明确,要与高校深化改革的总体要求紧密结合,起到统领和推动改革的作用。通过深化改革,建设现代大学制度,释放高等学校的办学活力,是当前教育改革中最受关注的领域之一。按照党的十八届三中全会全面深化改革的要求,教育部正在积极深化教育改革,将出台落实省级统筹权和高校自主权的改革文件,并将探索高校负面清单管理等改革举措。最近一段时间,教育部围绕现代大学制度建设,出台了一系列的规章、文件,包括《依法治校实施纲要》《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》,还将要发布关于高校理事会(董事会)建设的意见等。同时,按照国务院的要求,教育部在积极推进行政审批制度改革,已下放、取消了一些行政项目,如取消了国家重点学科的审批等,下一步还将加大改革力度,进一步简政放权。很多高校也在积极按照建设现代大学制度的要求,积极深化改革,提出了落实办学自主权、开展人事分配体制改革等要求;清华和北大还联合提出探索综合改革,希望以一揽子方式形成系统的改革方案。这些改革实践、政策措施为高校章程建设提供了很好的实践基础和制度依据,高校在章程中要予以落实和回应。
同时,高校推进内部改革,要注意遵循法治化的路径和依据。习近平总书记强调“凡属重大改革都要于法有据,在整个改革过程中都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推进作用”。学校内部的改革,经过核准的章程就是直接的合法的依据。一方面,学校自主权范围内的事项,可以通过章程明确改革的原则与方向,经过核准后,取得主管部门的认可,具备法定形式,成为推进和保障校内改革的依据。另一方面,由于章程制定要经过校内广泛的民主协商和讨论,由章程所确定的改革事项也会得到广大教职工的认同,容易形成改革共识,凝聚各方面力量共同支持学校的改革与发展。因此,高校要重视章程建设在改革中的统领和推动作用,进一步解放思想、大胆创新,遵循法治的原则,以章程建设引领和推动校内综合改革。
第二,章程建设的程序和方法要科学民主,围绕学校改革发展中的关键领域和深层次问题,开展深入的研究和系统的制度设计。章程建设区别于高校一般的制度建设,是高校制度体系的顶层设计和基础性工作。有一些同志质疑章程建设的作用,认为政府和学校关系还没有理顺,章程的作用不凸显;有的则认为学校制定、教育部核准的程序,层次太低,解决不了问题。这些观点,事实上脱离了我国高等教育改革发展和章程建设的现实条件。但我们也要深入思考和实践,如何使章程建设真正发挥作用?这其中,起草过程是否科学民主,是关键环节之一。章程能否发挥作用,要看在起草过程中是否聚焦学校改革发展的关键领域和深层次问题,通过深入研究、系统设计和民主协商等机制,形成综合的解决方案。开展章程建设,首先要以深入全面的理论和实践研究为基础,要把相关的法律规定,学校自身的法定权利、已经拥有的自主权、管理权,理清、落实;把学校所面临的问题和产生问题的根源,摸清、找准;把学校改革的方向目标、有利条件和风险因素,看清、想好。其次,要在总结和归纳学校办学经验和特色的基础上,贯彻综合改革的原则,进行系统的制度设计,形成破解问题的原则、思路与办法。最终,通过章程建设,把成熟的改革举措、系统的改革思路与举措,或者取得共识的改革原则与方案在章程中确定下来。这样的起草思路和制定原则,在很多高校章程制定的实践中都有体现,可以说认真研究学校面临的问题与挑战,不将问题简单地归因于外部环境,积极有所作为、锐意改革,才能制定出高质量的章程。
第三,章程的内容要完备,具备核心要素,符合完善学校内部治理结构,体现高校自主办学、特色办学的要求。部党组鼓励高校在章程制定过程中结合自身实际,做出有创新性、有特色的规定,明确对章程的内容不求全责备,不求四平八稳。但是,同时我们也要求学校章程一定要具备一些必备的要素和内容: 一是,要注重对学校办学特色、理念文化、历史传承的总结与概括,起到承载和凝练办学理念与大学精神的作用。在序言和总则以及学校标识等章节内容中,章程要对学校的办学历史、发展进程、办学理念、教育目标、大学精神等都作集中的表述,要反映学校特色,使学校历史文化和大学精神的传承有明确的载体,也要突出211高校承担国家责任的定位和发展愿景。二是,要对学校管理体制作全面的规定,明确学校管理的基本架构,促进学校法人治理结构的完善。章程要在坚持和完善党委领导下的校长负责制方面做出明确规定,在建立党、政协同的运行机制等方面进行积极探索;要结合学校的实际,对校党委、党委常委会议及校长、校长办公会的具体职权范围做出规范,明确各自职责边界,明确学校的决策机制。要落实党委会支持校长独立行使行政职权的法定要求,保障校长自主行使行政管理权力。同时,章程也要明确校内管理体制、管理规则,规范学校内设机构的类别、设定权限和原则,突出学院等教学科研单位在学校教育教学活动中的主体地位,体现学校层面向院(系)层面的放权。三是,要规范学校内部学术组织的构成、职责和运行机制。学术治理体系是高校内部治理体系的重要组成部分,也是高校重要的组织特征。章程应当根据《高等学校学术委员会规程》的要求,对校内的学术治理体系做出具体规定,实现学术权与行政权的适度分离和相互配合的具体制度安排,保障学术力量在治学中起到主导地位。四是,要明确学校办学自主权的运行与监督机制。落实高校办学自主权,既要求教育部及其他部门按照法律要求主动改革,也需要高校自身从完善制度规范,形成自我监督机制方面加以推进,形成有利于政府、社会和校内实施监督的格局。章程要着力就办学自主权的运行与监督机制,结合学校实际做出具体规定,明确管理制度和规则,为进一步扩大和落实学校办学自主权提供制度支撑,凝聚社会共识。五是,要突出对教师和学生在办学活动中主体地位的尊重与保护。章程要明确教师聘任、职务评聘以及学校对教师、学生自主权进行管理的原则与规定,规范教师、学生权利保护和救济制度,将以人为本的办学理念落实到学校制度之中。六是,要重视构建学校与举办者及社会其他组织的外部关系。章程对学校与政府、主管部门之间的权利义务,可以根据法律规定和自身的特点进行原则性的界定。这方面,已核准的高校章程中,东南大学以专章阐述了举办者与学校的关系,在法律框架内提出了对学校自主权的诉求,强调学校办学自主权与外部监督和内部自律的平衡统一。中国人民大学根据学校人文社会科学与社会密切联系的特点,将“学校与社会”单列为一章;将学校具有自身特点的校务委员会、人才培养委员会、董事会在章程中予以明确。这些做法,对其他高校都有借鉴意义。
三、加强组织领导,全面落实工作要求,紧紧把握时间节点,确保章程建设任务如期完成
制定一部符合现代大学制度要求,体现学校特色、体现改革
要求的高质量的章程,并不是一件容易的事,也不是一件简单的文字工作,需要高校举各方之力、汇全校之智,需要学校党委、校长的高度重视。就下一步加快推进章程建设工作,我提几点要求:
一要进一步加强对章程建设工作的组织领导,确保按时、高质量完成章程制定工作。尚未完成章程制定的高校,要抓紧时间,进一步健全章程制定工作机制,主要领导要亲自抓。要严格按照《高等学校章程制定暂行办法》的规定,组织起草工作,在校内要充分动员、广泛征求意见、切实发扬民主,保证章程内容和起草程序符合要求。要明确校内起草程序各个环节的时间节点,按时完成章程起草工作。已经基本完成章程起草的高校,也要对照三中全会的改革要求,根据自身的改革实践与下一步的改革要求,进一步完善章程的内容,特别是围绕落实高校办学自主权,将改革的原则、重大举措等在章程草案中予以反映。
二要按照转变政府职能、简政放权的要求,以高校章程建设为契机,不断深化教育行政管理体制改革。教育部要积极参与、指导高校的章程建设,推动高校健全完善法人治理结构和自我监督机制,以章程赋权的方式,明确高校办学自主权的内涵与边界。同时,要对自身的职权范围、管理方式,与高校之间的权利义务等进行界定和梳理。教育部将推进高校负面清单管理改革。高校的章程可以成为负面清单管理的依据或者组成部分。我们211高校需要什么样的自主权,可以在章程主动提出要求,明确运行规则和监督机制,请政府部门依法予以审查、核准;高校的哪些活动需要政府主管部门批准,哪些活动需要考虑国家和社会的公共利益要求,也要在章程明确下来,作为政府管理学校、学校自主办学、社会监督学校的基本依据。
三要进一步改革和完善章程的核准程序,保证章程核准效率,提高核准质量。按照《高等学校章程制定暂行办法》的规定,地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准,其中本科以上高等学校的章程核准后,应当报教育部备案;教育部直属高等学校的章程由教育部核准;其他中央部门所属高校的章程,经主管部门同意,报教育部核准。211高校章程核准工作的任务十分繁重,下一步需要相应调整和完善核准工作机制,加快工作步伐。教育部成立的由政策法规司牵头,人事司、财务司、发展规划司、高教司、学生司和学位办为成员的章程核准工作小组,具体负责章程的初审工作。相关司局要积极支持和参与章程核准工作,从法律、政策和业务角度对学校的章程提出意见,加强指导、沟通;对学校的改革举措和要求要认真研究,具备条件的要积极支持,配合学校提高章程的质量。教育部章程核准委员会将采取通讯评议与会议集中评议相结合的方式开展评议、核准工作。经过初审和评议的章程,要尽快与高校交换意见,完成修改后,将分批提交部党组会审议。经党组会审议同意的章程,将由袁部长签发教育部高等学校章程核准书。高校要根据上述程序,安排专门机构负责核准过程中的联系、沟通,及时研究有关意见并作出修改,共同推进核准工作顺利进行。
四要充分重视和加强章程核准后的执行与监督机制建设。章程不能在起草、核准完毕后就束之高阁,要在高校办学活动与改革发展实践中真正发挥作用。教育主管部门和高校要共同努力,建立相应的执行与监督机制,保证章程核准后,成为高校依法治校的重要依据。要把积极探索完善章程的执行与监督机制,作为高等教育改革的重要内容,尽快形成主管部门对章程执行情况进行监督并作为实施管理依据的新格局。我们211高校在健全校内章程执行与监督机制的问题上,也要走在其他高校的前列,创新工作机制,依据章程统一校内规章制度、健全组织机构、规范管理职能、完善民主监督机制,全面实现依法治校。
各位校领导、同志们!重视和加强高等学校章程是促进高校内涵式发展、建设现代大学制度的必然要求,也是我们所肩负的重要改革任务。让我们增强责任感与使命感,紧密团结在以习近平为总书记的党中央周围,齐心协力、开拓进取,共同推动中国特色现代大学制度建设,为建设高等教育强国而努力奋斗!
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